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《招標投標法》頒布實施十年來,工程建設領域的招投標工作步入了法制化軌道,為保證國家基礎設施建設的投資效益、投資安全和國民經濟的健康、穩定、可持續發展做出了重要貢獻。
一、《招標投標法》的實施,促進了以《招標投標法》為核心的法律法規體系的形成
在《招標投標法》的推動下,國務院有關部門和地方政府,相繼出臺了規范招投標活動的行業和地區性配套法規和制度,基本形成了以《招標投標法》為核心,以國務院部門規章、地方性法規為補充的招投標法律法規體系,內容涵蓋了招投標活動的各個環節。這對規范招標投標活動、保護國家和社會公共利益及招標投標活動參與主體的合法權益、提高投資效益、保證工程建設質量,起到了重要的保障作用。
二、《招標投標法》的實施,促進了建設市場的有序發展
《招標投標法》頒布實施以來,目前全國336個地級以上城市建立了325個建設工程交易中心,5000多家招標代理機構,4000多家工程咨詢機構,從業技術人員達到50余萬人。建設市場的發展,培養了一批具有國際視野、高素質招標投標管理專業人才,為我國建設市場的規范、健康發展打下了良好基礎。
三、《招標投標法》的實施,促進了社會信用體系的建設
通過《招標投標法》的實施,政府以及建設市場各參與主體,普遍意識到建立市場社會信用體系的重要性,對社會信用體系的建設工作進行了積極嘗試,并在有些招投標環節初見成效。比如,北京市發改委主辦并建立了“北京市招投標信息平臺”,發布招投標信息及招投標活動中參與主體違規行為記錄,加強對招投標工作的監管。上海市發布了《關于進一步加強上海市建設工程招標投標監督管理工作的意見》,要求各級建設管理部門及時錄入招標投標活動參與各方的信用信息,并依法公布。浙江省出臺了《關于加強浙江省建設市場信用建設的指導意見》等文件,要求加快推進信用體系建設工作。
此外,《招標投標法》的實施,還為國家節約了大量建設資金,為促進中國市場與國際市場接軌,保護公平市場競爭秩序,都發揮了積極作用。
《招標投標法》的實施雖然取得了很大成就,但由于我國社會主義市場經濟體系建設還不完善等種種原因,《招標投標法》在實施過程中還存在一些值得關注和改進的問題。施工企業普遍反應存在以下問題。
一是部門、地方法規規章中存在與《招標投標法》相沖突的規定。《招標投標法》實施以來,國務院各部門及地方政府,針對本行業和地區特點,相繼出臺了補充性規章制度,但實施過程中不同程度存在地區、行業保護色彩,有些規定甚至與《招標投標法》相沖突。比如,《招標投標法》總則第六條規定“招標活動不受地區或者部門的限制,任何單位和個人不得違法限制或者排斥本地區、本單位以外的法人或者其他組織參加招投標……”。但有的地區卻要求投標企業在投標前在本地區注冊分支機構,并按項目提供進入本地區的各種擔保等。有的部門、地區其附加條件更是名目繁多。
二是《招標投標法》的有些條款可操作性不強。如《招投標法》中規定“依法必須進行招標的項目,自招標文件開始發出之日起至投標人提交投標文件截止之日止,最短不得少于二十日”。由于沒有充分考慮招標項目的規模和性質,實際執行中出現了小項目時間太長的問題。又如,《招標投標法》規定“投標價格低于成本價的除外”。由于沒有明確“成本價”的確定主體和依據,造成目前以最低價中標的惡性競爭屢現市場。
三是招投標市場缺乏有效監管手段,社會信用體系尚未建立起來。目前,《招標投標法》及有關實施細則賦予國務院和地方人民政府有關部門按各自職責分別對招標投標活動進行監督管理,實際工作中不可避免地存在多頭管理、相互扯皮,有些事大家爭著管,但有些事又沒人管的現象,招標投標市場監管缺位、越位問題還不同程度地存在。加上社會信用體系建設滯后,在信息不對稱的情況下,失信行為時有發生。
為使招投標市場不斷完善,進一步促進招投標市場的規范化、法制化進程,提出如下建議。
一是盡快出臺《招標投標法》實施條例,規范行業、地區性法規規章。要加快研究制定實施條例,國務院有關部門和地方政府要制定修改行業和地區性法規規章,建議成立行業、地區性市場化的標底編制中介組織。其主要職能是根據行業生產率和技術能力的平均水平以及地區取費標準,制定合理低價標底。從業人員應納入執業資格管理。
二是加強對招投標工作過程的監管,使招投標活動成為陽光工程。招投標工作的任何一個環節都可能決定一個建設項目招投標的成敗。因此,加強對招投標工作的監管過程非常重要。一是要加大對招投標文件標準文本的執行力度。據不完全統計,招投標文件標準文本頒布實施兩年來,其實際執行情況不足招標總量的30%。二是要統一規范招投標過程的每一個細小環節,除需在一定時限內嚴格保密的內容外,最大限度的公開操作過程和信息,從根本上杜絕各類非法交易,確保招投標過程及結果的公開、公平、公正。三是加強對招投標工作從業人員的管理和職業道德教育,盡快培養一批高素質的具有專業執業資格的專門人才,盡快實現招投標從業人力資源建設行業共享。
三是改革評標標準體系,強化其對工程建設行業發展的導向作用。評標標準體系改革的重點是把目前投標價格的競爭轉移到企業管理水平和技術創新能力的競爭上來,要把承包商的業績、社會信用狀況、資源整合管理能力和技術創新能力作為評標、中標的主要標準。為引導走科技興企、管理興企的道路,從根本上避免建設市場的不規范競爭和惡性競爭,建議把項目概算區分為剛性不可競爭部分和柔性可競爭部分。不可競爭部分主要包括企業的產業合理利潤、各種取費和材料購置費等,可競爭部分主要包括體現企業管理水平的勞動生產率和技術創新水平。不可競爭部分的投資應體現功能性,投資額要和項目對各功能的要求水平相適應。
四是加快工程建設行業社會信用建設,建立市場信用監管體系。政府要加大對工程建設市場社會信用體系建設的支持力度,盡快建立建設業主、中介組織、施工企業三位一體的社會信用體系,同時建立具有工程建設行業執業資格個體的信用體系,其信用記錄作為參與招標投標和執業的重要依據,引導工程建設參與主體遵紀守信經營。
五是繼續深化投資管理體制改革,大力推行政府投資建設項目代建制。政府項目建設代建制是工程建設投資體制改革的重要內容,也是政府職能改革在工程建設領域里的重要措施。要加快建立以代建公司為主體的項目建設模式。要建立以大型施工企業、工程咨詢企業、工程監理企業為主體的代建制體系,并制定相應的法規和實施辦法。